中央城市工作會(huì)議近期在北京已經(jīng)召開(kāi)，城市管理綜合執(zhí)法體制改革有一次引起社會(huì)熱議，結(jié)合我省實(shí)際，應(yīng)當(dāng)建立起符合我省的城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制，對(duì)此提出以下建議
一、推進(jìn)我省城市管理綜合執(zhí)法體制改革的客觀(guān)環(huán)境
對(duì)于所謂城市管理綜合行政執(zhí)法，是指在城市管理領(lǐng)域，根據(jù)和依照《行政處罰法》的規(guī)定將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來(lái)，交由城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，行政處罰權(quán)相對(duì)集中之后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)集中由城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。但是在實(shí)踐中，由于行政處罰權(quán)作為一種制裁手段，不能獨(dú)立于其他執(zhí)法手段而單獨(dú)存在，因此，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)除了行使行政處罰權(quán)之外，通常還會(huì)具備相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)、行政調(diào)查權(quán)等。尤其是《行政強(qiáng)制法》頒布實(shí)施后，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第17條第2款規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施，因而城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)被明確賦予了行政強(qiáng)制權(quán)。然而城管綜合執(zhí)法是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，雖然行政處罰的職能和責(zé)任發(fā)生了橫向轉(zhuǎn)移，但并沒(méi)有導(dǎo)致原有管理機(jī)關(guān)的人員、編制、經(jīng)費(fèi)和其他職能的轉(zhuǎn)移。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得的權(quán)力、人員編制和經(jīng)費(fèi)是有限的，但管理職責(zé)和義務(wù)又是無(wú)限的。城市管理綜合執(zhí)法局通常不是獨(dú)立的政府職能部門(mén)，雖然有部分執(zhí)法人員，但負(fù)責(zé)多個(gè)領(lǐng)域若干項(xiàng)管理職能，面臨的問(wèn)題極其瑣碎而復(fù)雜，是常常站在風(fēng)口浪尖的一線(xiàn)執(zhí)法。由于缺少必要的強(qiáng)制手段和執(zhí)法裝備，城管執(zhí)法人員既沒(méi)有人身安全保障，也缺乏執(zhí)法權(quán)威，出現(xiàn)暴力抗法事件也在意料之中。由于城市問(wèn)題日益增多，矛盾更加復(fù)雜，執(zhí)法者與被管理者之間發(fā)生的激烈沖突屢見(jiàn)報(bào)端，其中也不乏“砸攤子”、“搶車(chē)子”等粗暴野蠻執(zhí)法的典型。社會(huì)輿論往往同情弱者，對(duì)城管執(zhí)法行為無(wú)情指責(zé)，各種爭(zhēng)執(zhí)最終演變?yōu)椤白钊鮿?shì)群體”與“最委屈執(zhí)法者”之間的是非恩怨。
黨的十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出：“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。……理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。黨的十八屆四中、五中全會(huì)在相關(guān)公報(bào)和《決定》中，進(jìn)一步為城市綜合管理與執(zhí)法工作進(jìn)行了部署，也為我省下一步在此領(lǐng)域的改革指明了方向。
二、當(dāng)前我省城市綜合管理與執(zhí)法體系中存在的較為普遍問(wèn)題：
(一)城市管理中相關(guān)專(zhuān)門(mén)性法律缺失導(dǎo)致無(wú)法可依
城市管理中相關(guān)專(zhuān)門(mén)性法律缺失導(dǎo)致無(wú)法可依不僅針對(duì)我省，更是一個(gè)全國(guó)性問(wèn)題。由于法律只能由國(guó)家制定，即便省級(jí)地方人大只能根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律制定相關(guān)性地方法規(guī)。而目前，我國(guó)正處于高速城市化過(guò)程中，城市管理難度加大，城管綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域在國(guó)家層面仍然缺少專(zhuān)門(mén)性立法。一方面，城管綜合行政執(zhí)法一個(gè)直接的法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條和《行政強(qiáng)制法》第17條第2款的規(guī)定，但這兩個(gè)條款只是授權(quán)性條款，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)仍然是各單行法律法規(guī)，規(guī)定分散、條目眾多，直接影響城管機(jī)關(guān)的職能定位;另外一個(gè)依據(jù)是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則可以設(shè)立必要的工 作部門(mén)，但這個(gè)條款僅僅從法理角度明確了綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主體地位，而在實(shí)踐中，除直轄市外，城管綜合執(zhí)法部門(mén)通常以地市為單位設(shè)立，而根據(jù)立法法以往規(guī)定，除少數(shù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市與副省級(jí)城市外，地市一級(jí)無(wú)權(quán)制定地方法規(guī)，導(dǎo)致直接賦予綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法主體資格的是一些行政規(guī)范性文件。因此，綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑存在違背職權(quán)法定原則的嫌疑，究其根本原因就是缺少在國(guó)家層面的城市管理綜合行政執(zhí)法方面的專(zhuān)門(mén)立法且地市曾長(zhǎng)期缺失地方立法權(quán)。第二，目前的《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》對(duì)執(zhí)法的規(guī)范性較強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法程序的嚴(yán)格程度較高，但保障行政執(zhí)法實(shí)效性的手段過(guò)少，程序復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng)，導(dǎo)致有些領(lǐng)域的執(zhí)法程序欠缺現(xiàn)實(shí)操作性，無(wú)法對(duì)違法行為進(jìn)行及時(shí)查處，不僅影響了執(zhí)法效率，而且在實(shí)際執(zhí)法中催生了以罰代改現(xiàn)象。以違法建設(shè)的查處為例，查處違建時(shí)的情況都非常復(fù)雜，甚至經(jīng)常會(huì)發(fā)生矛盾乃至沖突，這也是城管執(zhí)法過(guò)程中最容易引起爭(zhēng)議的部分。
(二)全國(guó)各地城市管理綜合行政執(zhí)法體制差異較大，我省也不例外
目前，我省內(nèi)各城市的城管綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是以屬地管理為主，但仍然五花八門(mén)、差異較大。但概括起來(lái)，基本上都是由各縣區(qū)各自負(fù)責(zé)，即便設(shè)有地級(jí)市級(jí)機(jī)關(guān)，地市機(jī)關(guān)與縣區(qū)機(jī)關(guān)職能界定也存在不清，市級(jí)機(jī)關(guān)與其他職能部門(mén)相比，對(duì)縣區(qū)機(jī)關(guān)的職能指導(dǎo)也相對(duì)有限，這就導(dǎo)致了問(wèn)題的產(chǎn)生。第一是各縣區(qū)分割管理執(zhí)法，導(dǎo)致城市的城管綜合執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃和強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各縣區(qū)的城管執(zhí)法工作發(fā)展也參差不齊;第二，城管執(zhí)法組織的人財(cái)物的相關(guān)權(quán)力都由縣區(qū)政府掌握，而基層政府在人事管理上缺乏專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法人員配備，在財(cái)政上缺乏足夠的支持，在業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)上也缺乏專(zhuān)業(yè)執(zhí)法素養(yǎng)，導(dǎo)致城管執(zhí)法組織的執(zhí)法能力有限，執(zhí)法隊(duì)伍缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)性。第三，城管執(zhí)法組織的執(zhí)法獨(dú)立性難以保障，角色定位在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生扭曲。城管盡管作為綜合管理執(zhí)法部門(mén)，但其并非“萬(wàn)能部門(mén)”“全能部門(mén)”。在實(shí)際中，城管部門(mén)則擔(dān)任著許多與其執(zhí)法職能毫不相干的工作，來(lái)自縣區(qū)和基層政府及街道辦事處的各種任務(wù)，使其執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)大，堪比城市管理的萬(wàn)金油。
(三)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法權(quán)限配置不合理
當(dāng)下，我省各地市基本上均建立了城市綜合管理執(zhí)法機(jī)關(guān)，但存在城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法權(quán)限配置不合理這一問(wèn)題，這主要表現(xiàn)在：首先，執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。在一些地方，對(duì)于如何劃分城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與職能部門(mén)的職責(zé)，并未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證，帶有較大的隨意性，部分政府職能部門(mén)往往將那些費(fèi)力大、獲利小的棘手管理事項(xiàng)，當(dāng)作包袱甩給城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，并以政府文件形式下發(fā)。有的基層政府甚至將將黑網(wǎng)吧治理、清理無(wú)照經(jīng)營(yíng)、計(jì)劃生育等有明確職能部門(mén)負(fù)責(zé)的事項(xiàng)都劃轉(zhuǎn)給城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。第二，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法事項(xiàng)過(guò)多。在我省大部分城管綜合執(zhí)法范圍均涵蓋14類(lèi)城市管理領(lǐng)域，有的甚至涉及幾百項(xiàng)具體事由； 而且隨著時(shí)間的推移，城管的職能不斷增加。管理的內(nèi)容越龐雜，加之執(zhí)法人員少，執(zhí)法范圍大，執(zhí)法任務(wù)重導(dǎo)致城管執(zhí)法人員常常感到力不從心。第三，管理職能與執(zhí)法職能劃分發(fā)生錯(cuò)位。實(shí)行綜合執(zhí)法要求將有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督處罰職能剝離出來(lái)交給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，部分職能部門(mén)則混淆管理和執(zhí)法的性質(zhì)，將管理職能卸載轉(zhuǎn)移到執(zhí)法層，以執(zhí)法解決管理問(wèn)題，造成管理弱化，既增加了工作層次和過(guò)程，也肢解了管理職能，降低了效率；同時(shí)，也影響了城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能發(fā)揮。
(四)城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他政府職能機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作體系有待加強(qiáng)
盡管我省各地市和縣區(qū)城管綜合執(zhí)法范圍已經(jīng)大體上劃定，但是在許多領(lǐng)域，仍與其他職能機(jī)關(guān)存在著職能相互交叉、范圍劃定不清的現(xiàn)象。第一，部分領(lǐng)域雖然采取了綜合執(zhí)法，但相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法職能和隊(duì)伍仍然存在，部分職能部門(mén)將行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但卻未將有關(guān)執(zhí)法力量和技術(shù)支持(技術(shù)人員、機(jī)構(gòu)、設(shè)備等)進(jìn)行劃撥轉(zhuǎn)移，繼而形成新的職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法。例如我省各地市在環(huán)境保護(hù)方面中的商業(yè)噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查處權(quán)集中到城管，但環(huán)保部門(mén)本身具有獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍與法定權(quán)力，導(dǎo)致部分違法行為管轄權(quán)歸屬難以劃定。第二，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的是從有關(guān)部門(mén)分離出來(lái)的執(zhí)法職能，許多執(zhí)法活動(dòng)與事項(xiàng)無(wú)法獨(dú)自處置，需得到相關(guān)部門(mén)的支持配合；在日常行政執(zhí)法中，綜合執(zhí)法部門(mén)請(qǐng)求有關(guān)政府職能部門(mén)的配合是常態(tài)，但城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的層級(jí)地位相對(duì)較低，在協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)特別是某些重要部門(mén)時(shí)往往力不從心，最終影響了執(zhí)法效能。
(五)從整體上我省行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高　　
按照法律和國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法人員必須是公務(wù)員或由地方統(tǒng)一招錄的參公管理的事業(yè)編制人員，但各地實(shí)施中，由于編制名額有限，且編制的分配問(wèn)題又牽涉到政府的整體統(tǒng)一籌劃及各職能部門(mén)的利益，導(dǎo)致各地幾乎都是公務(wù)員、事業(yè)編與大批協(xié)管員混崗，給隊(duì)伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來(lái)了諸多難題。而且大規(guī)模的協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法嚴(yán)重在整體上影響了執(zhí)法的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。城管執(zhí)法人員數(shù)量整體上的不足使得其不得不為了應(yīng)對(duì)大量的執(zhí)法任務(wù)聘請(qǐng)大批協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法。但協(xié)管人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)執(zhí)法培訓(xùn)，不具備相應(yīng)執(zhí)法資格，且在參與執(zhí)法過(guò)程中不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象多有發(fā)生。
三、針對(duì)我省實(shí)際的改革建議：
（一）建議省人大針對(duì)城市管理專(zhuān)門(mén)立法并推動(dòng)各地市根據(jù)實(shí)際情況制定城市管理專(zhuān)門(mén)法規(guī)
立法是解決城管執(zhí)法體制問(wèn)題的根本手段和重要保障，更是在推進(jìn)改革中堅(jiān)持依法治省的重要體現(xiàn)。前不久《立法法》的修訂和省人大的相關(guān)決定賦予我省設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，而地方政府身處城市管理工作一線(xiàn)，對(duì)城市管理的立法需求也最為迫切。因此，建議省人大根據(jù)我省實(shí)際，積極調(diào)研、聽(tīng)證，制定適合我省的地方性法規(guī)作為各地市制定各自城市管理相關(guān)法規(guī)的“上位法”，以此保證各地市城市管理立法質(zhì)量，為各地市城市管理法規(guī)制定提供規(guī)范并指導(dǎo)各地市根據(jù)自身情況制定相應(yīng)法規(guī)，從而為城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)提供切實(shí)法律制度保障。
（二）設(shè)立省級(jí)城市管理職能部門(mén)，加強(qiáng)城市管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與規(guī)劃工作，避免城市管理的剛性矛盾
建議設(shè)立省級(jí)城市管理的專(zhuān)門(mén)性職能部門(mén)，一方面可以在宏觀(guān)上提供整體的規(guī)劃，城市管理者應(yīng)摒棄“一刀切”的管理觀(guān)念，變“堵”為“疏”，實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)、分類(lèi)管理。小商小販與城市管理更不是有你無(wú)我、不可并存的矛盾。這就要求城市管理中政府要具有很強(qiáng)的包容性，不能一味地堵而應(yīng)當(dāng)有序疏導(dǎo)，在滿(mǎn)足老百姓不同需求的同時(shí)，也將游商小販納入有序的管理范圍之中。另一方面,長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)一的上級(jí)職能部門(mén)指導(dǎo)使得城市管理工作在各地市各自為政,頗為混亂。大部門(mén)政府職能部門(mén)例如教育、衛(wèi)生、文化等均實(shí)行屬地管理，但在具體業(yè)務(wù)工作、標(biāo)準(zhǔn)上，均有省級(jí)職能部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)范，而現(xiàn)在的城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，沒(méi)有主管部門(mén)，缺乏業(yè)務(wù)指導(dǎo)，造成機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、人員身份比較混亂。其職能都繼受于其他部門(mén)，且缺乏法律保障，因此顯得支離破碎、殘缺不全。在我國(guó)政治體制和政府行政管理體制改革的框架下，理順城管執(zhí)法體制必須明確業(yè)務(wù)主管部門(mén)。所以，及早成立省級(jí)城市管理專(zhuān)門(mén)性職能部門(mén)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)督，至關(guān)重要。
（三）改革完善城管執(zhí)法方式，建立多層次綜合執(zhí)法體系
城市管理綜合執(zhí)法不能沒(méi)有強(qiáng)制手段，但也不能只靠強(qiáng)制手段，而應(yīng)該綜合運(yùn)用各種行之有效的執(zhí)法方式。如運(yùn)用說(shuō)服教育、指導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)、政策引導(dǎo)、合同等方式，更應(yīng)當(dāng)積極依靠社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、街道組織及居民志愿者的支持，通過(guò)社會(huì)的廣泛參與來(lái)構(gòu)建多層次的城市管理綜合執(zhí)法體系，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的和效果的最佳，建立起城市管理向上述單位機(jī)構(gòu)定期通報(bào)機(jī)制，加強(qiáng)城市管理過(guò)程中大數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，強(qiáng)化“云計(jì)算”等現(xiàn)代科技思維在城市管理的應(yīng)用。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)作用，建立起職能部門(mén)之間協(xié)調(diào)配合的良性運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)源頭管控和職能部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)，提高執(zhí)法效能。各部門(mén)之間也要強(qiáng)化信息資源的共享，做到出現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題及時(shí)快速聯(lián)動(dòng)反應(yīng)，形成良性互動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)城市管理工作的整體治理和研判能力。
（四）強(qiáng)化對(duì)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員的監(jiān)督，構(gòu)建全方位監(jiān)督考評(píng)體系
城市管理在以往過(guò)程中，執(zhí)法不規(guī)范等問(wèn)題往往引來(lái)社會(huì)和輿論的爭(zhēng)議，更會(huì)帶來(lái)不可估量的整體負(fù)面形象影響。所以必須通過(guò)有效的執(zhí)法監(jiān)督，使每個(gè)擔(dān)負(fù)執(zhí)法責(zé)任的機(jī)構(gòu)或者工作人員都能夠意識(shí)到，行使權(quán)力的同時(shí)也是履行責(zé)任過(guò)程，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政執(zhí)法體制改革必須完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，防范利益驅(qū)動(dòng)型執(zhí)法，有效防止執(zhí)法中的不作為、慢作為和亂作為，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，通過(guò)新媒體（例如針對(duì)網(wǎng)上輿情開(kāi)通微博微信等）、司法監(jiān)督、人大政協(xié)的監(jiān)督強(qiáng)化自身建設(shè)；積極從行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和群眾中邀請(qǐng)義務(wù)監(jiān)督員，對(duì)日常行為進(jìn)行監(jiān)督批評(píng)，對(duì)涉及城市管理中的重大問(wèn)題要積極征求群眾意見(jiàn)，及時(shí)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等確保城市管理工作廣聽(tīng)民意接受監(jiān)督。同時(shí)，要加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)和日常管理，將其納入執(zhí)法人員年季度考評(píng)中，充分發(fā)揮考評(píng)機(jī)制的激勵(lì)獎(jiǎng)懲作用，進(jìn)一步健全執(zhí)法人員相關(guān)行政執(zhí)法資質(zhì)的審核，提高城管執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。不論是政府相關(guān)主管部門(mén)、宣傳部門(mén)還是一線(xiàn)城管執(zhí)法部門(mén)，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，積極宣傳推廣城管執(zhí)法中的正面形象，積極樹(shù)立典型案例，積極努力改善社會(huì)輿論環(huán)境。
總之，城市管理綜合執(zhí)法體制改革需要不斷探索實(shí)踐，在中央指導(dǎo)下，我省根據(jù)我省實(shí)踐先行先試，積極探索，就一定可以探索出一條符合山東實(shí)際的城市管理綜合執(zhí)法體制，就一定可以更好的強(qiáng)化城市管理與服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)依法治省，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省作出貢獻(xiàn)。